Злополучные киоски Киева: как было, как есть, как будет
Как главному юристу общественной организации, объединяющей предпринимателей Киева, мне регулярно приходится заниматься проблемами МАФ. Поэтому хотелось бы высказать собственные суждение относительно функционирования этой сферы, прежде всего с правовой точки зрения.
История проблемы
Не будем возвращаться в советское прошлое с киосками Союзпечати и передвижными сатураторами по изготовлению и продаже газводы. МАФы для бизнеса массово начали появляться в начале 90-х. Тогда же (не сразу, конечно) сформировался и разрешительный процесс для размещения МАФ. Суть его сводилась к нескольким этапам – выбору и согласованию места размещения МАФ, получение земельного участка в аренду, разработки и согласованию проектной документации (позднее – паспорта привязки) на МАФ. Периодически система незначительно корректировалась, но в таком виде она дожила до 2011 года. И дожила нормально: предприниматели работали, бюджет получал какие-то деньги (большей частью от арендной платы за землю), жители не возмущались.
Переломным для малого бизнеса в столице стал 2008 год. Тогда Киевсовет утвердил (решение от 27.11.08 г. №657/657) Положение о размещении малых архитектурных форм и временных сооружений в г. Киеве, в котором впервые появилось понятие "оператор по размещению ВС", каковым определили КП "Киевское инвестиционное агентство" (КИА). Благая идея (использование новомодного принципа "единого окна") при попустительстве (или прямой заинтересованности?) "молодой команды" киевского руководства быстро привела к созданию хаоса на рынке МАФ.
Без КИА ни разместить новый киоск, не переоформить документы на старый было невозможно. Но заключив соответствующие договоры с "оператором" и оплатив услуги последнего, многие предприниматели полтора года ждали вожделенных паспортов привязки и разрешений на размещение. Дождались не все. В тоже время именно тогда происходит массовая "МАФизация" Киева – киоски растут не как грибы после дождя, а как кристаллы медного купороса из школьного эксперимента – целыми друзами. И их собственники получают документы в КИА очень быстро, хотя часто уже после фактической установки МАФ.
В столице происходит первый передел рынка. Многие предприниматели, работающие с 90-х годов прошлого века, оказываются за бортом, а первую скрипку начинают играть "сетевики", умудрившиеся установить десятки и сотни новых МАФ. И речь часто идет уже не об обычных киосках, а о павильонах с торговыми залами и целых городках из таких павильонов. Естественно и речи нет о том, чтобы собственник сам работал в них – рынок быстро переходит на арендные отношения. Если арендная плата за обычный киоск доходила до 1000 долларов в месяц, не трудно посчитать сколько "зарабатывал" собственник сотни МАФ. Да за такую прибыль…
В общем, в Киеве расцвела коррупция. Тротуар перед КИА коммунальщики закрасили масляной краской, чтобы скрыть написанные на нем емкие характеристики "оператора". Судя по припаркованным на Терещенковской автомобилям уровень благосостояния работников КП, его клиентов и (куда же без них?) многочисленных посредников неуклонно рос. Появились альтернативные (но не менее коррупционные) схемы размещения МАФ, например, оформление документов задним (до вступления в силу нового порядка) числом, для чего нашлись и нужные печати и подписи нужных чиновников.
Тут же стали массово появляться самовольно размещенные МАФ. Кто-то спешил застолбить место, рассчитывая впоследствии оформить нужные документы. А кто-то сознательно расставлял торговые точки без всякого оформления, уверенный, что в создавшемся хаосе он несколько раз успеет "отбить" вложенные деньги, пока его киоск не демонтируют.
Увы, ряды самовольщиков активно пополнялись и вполне порядочными предпринимателями, вся вина которых состояла в том, что они не смогли "договориться" о переоформлении старых документов.
Нужно упомянуть и еще об одном факторе, способствовавшем возникновению описанной ситуации. Мировой финансовый кризис привел в эту отрасль большой бизнес. Этому способствовало падение темпов капитального строительства (в том числе благодаря и сложности разрешительной процедуры, и не меньшей коррупции). Если же вместо еще одного торгового комплекса построить пару рядов МАФ, то затраты и на строительство и на эксплуатацию снизятся на порядок, а значительную часть доходов (благодаря активному и правильному использованию единого налога) можно вывести из-под налогообложения.
Параллельно с этим в Киеве нарастает недовольство обывателей столь бурным развитием этой отрасли экономики. Претензии по поводу размещенных игровых автоматов, сомнительных распивочных, торговли подакцизными товарами рядом со школами, соблюдения чистоты теряются на фоне главной проблемы – киоски попросту мешают. Плотность их размещения у многих выходов из метро достигает плотности расположения незаконных торговцев с рук в подземных переходах у тех же выходов из метро.
В столице начинается борьба с МАФией. Слово "демонтаж" на слуху у каждого предпринимателя. Городские чиновники гордо отчитываются о бюджетных средствах, потраченных на закупку спецтехники. Центр административного влияния смещается в стороны Главного управления контроля за благоустройством, уполномоченного демонтировать киоски без документов или с "неправильными" документами. Площадка на Богатырской быстро заполняется демонтированными киосками. Под видом демонтажа некоторые киоски просто разбиваются на месте. Имеются случаи вывоза киосков вместе с товаром с последующим исчезновением последнего. Появляется практика ночных (втайне от владельца) демонтажей.
А на самом деле идет второй передел рынка. И в проигрыше снова оказываются самые слабые – то есть предприниматели-одиночки, дольше всего работающие в этой отрасли. В выигрыше же в первую очередь не более богатые, а более влиятельные – те, кому легче решить вопрос с "непопаданием" в списки на демонтаж.
А потом рынок делили еще несколько раз. При введении временных ордеров на размещение ВС (снова переоформление документов!). При их отмене. При введении паевого участия. При установлении запрета на размещение МАФ в 1,5-километровой зоне вокруг объектов Евро-1212. При "расчистке" территорий вокруг выходов из метров и у остановок общественного транспорта. При массовых (часто хорошо организованных) претензиях жителей соседних домов и балансодержателей инженерных сетей (по поводу размещения киосков в пределах красных линий). И каждый раз такой передел к смещению баланса от малых и бедных к большим и богатым.
Сейчас в Киеве очередной передел. В этот раз, благодаря решению Киевсовета от 28.02.13 г. №97/154, за бортом в частности остались те, кто по каким-то причинам не заключил договор на паевое участие (об этом ниже) в прошлом году или не оплатил его (часто не по своей вине). Более того, столичные депутаты попросту утвердили "белый список" с конкретными адресами и фамилиями (наименованиями) собственников МАФ. Все, кто не в списке – вне закона. Таким образом, столичная власть окончательно определилась в своем отношении к свободе предпринимательской деятельности.
Несмотря на давно (со времен Черновецкого) существующий запрет на размещение новых МАФ, они появляются регулярно. Кроме описанных Бутусовым случаев "крышевания" таких киосков силовиками и чиновниками, нужно упомянуть и другую тенденцию – попытку "подмять" существующие МАФ под несколько коммунальных предприятий. Из последних в этом плане наиболее известны "Киевские рынки" и "Рико". Схема выглядит просто – собственника МАФ предупреждают о предстоящем демонтаже. А через несколько часов к нему же подходят люди, которые объясняют, что если заключить договор с коммунальным предприятием, то киоск не тронут. Вот только МАФ после этого будет принадлежать уже КП, а реальному собственнику придется платить за свое же имущество.
Кстати, 17 апреля Киевсовет решил реорганизовать коммунальные предприятия "Домашний магазин", "Рико" и "Киевские рынки", присоединив их к КП "Свиточ". Последнее в соответствии с пунктом 2 решения №153/9210 будет правопреемником всех прав и обязанностей упомянутых предприятий. В том числе и в отношении МАФ. При этом некоторые чиновники КГГА продолжают лелеять идею о "едином операторе", в кои теперь прочат укрупненное КП "Свиточ". Вот только речь идет уже не об оформлении документов на МАФ через единого монополиста, а о настоящей монополии – все МАФы должны принадлежать одному КП, а уж оно будет сдавать их предпринимателям в аренду. Как это соотносится с антиконкурентным законодательством, очевидно.
Ну, хватит истории, перейдем к праву.
Как правильно размещать МАФ
Упомянутый выше неоднократный передел рынка всегда провоцировался изменениями в порядке размещения МАФ. В конце концов, проблема вышла на законодательный уровень. В части 4 статьи 28 Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" (действует с 12.03.11 г.) парламент записал: "размещение временных сооружений для ведения предпринимательской деятельности осуществляется в порядке, установленном центральным органом исполнительной власти, обеспечивающем формирования государственной политики в сфере градостроительства". Такой порядок Минрегион утвердил своим приказом №244 от 21.10.11 г. Квинтэссенцией этого документа является его пункт 2.1: "Основанием для размещения ВС является паспорт привязки ВС". И никаких договоров, разрешений, ордеров и прочего не нужно.
Не лишне будет напомнить (а чиновникам об этом стоит напоминать ежедневно), что в соответствии со статьей 19 Конституции Украины "Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины".
С момента вступления в силу Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности" ни Киевсовет, ни его исполнительные органы не вправе регулировать порядок размещения МАФ. Не думаю, что на Крещатике, 36 никто этого не понимает. Просто желание порулить столь прибыльной отраслью пока что сильнее законопослушности.
А приказ №244 в Киеве, как и во многих других местах просто игнорируют. Об этом не раз говорилось в частности на заседаниях Совета предпринимателей при КМУ. Один раз в присутствии премьер-министра Украины. Господин Азаров даже дал поручение нескольким членам правительства по этому поводу. Но результата пока что нет. А Минрегион ограничился изданием порядка и, похоже, совсем не интересуется его внедрением на местах.
Впрочем, применению Порядка №244 мешает и вполне правовой фактор.
Земельный вопрос
Все МАФы стоят на земле. И у подавляющего большинства земля не оформлена никак. Автор лично пытался отстоять один из таких объектов в судах. В последней инстанции (Высший хозяйственный суд Украины) судьи задали всего один вопрос: "А правоустанавливающий документ на земельный участок у вас есть?". Этого оказалось достаточного для проигрыша дела.
Почему же предприниматели не оформляют документы на землю? Долгое время собственники киосков арендовали соответствующие участки на основании решения районных в городе советов. Но потом Киевсовет лишил райсоветы полномочий распоряжаться землей, а затем и сами райсоветы ликвидировали. Срок действия старых договоров давно истек. По логике (и по закону) выделять землю под МАФы должен был горсовет. Но он этого не делал. А с 2008 года благодаря изменениям в статье 134 Земельного кодекса Украины взять участок в аренду можно только через аукцион. Порядок проведения земельных торгов появился только в прошлом году. Но ни одного аукциона в Киеве пока не состоялось, а на тех, что планируется, продавать право аренды для размещения МАФ никто и не думает.
В свое время правительство Тимошенко своим постановлением утвердило порядок размещения МАФ, которым предусматривало оформление прав на землю под киосками путем заключения договора сервитута. Но для местных советов этот порядок носил рекомендательный характер, и в Киеве его просто игнорировали.
Впрочем, решением от 28 октября 2010 года Киевсовет все же предусмотрел предоставление сервитутов и даже утвердил типовой договор. Но ни одного подобного договора в столице так и не появилось. Более того, не было (со стороны власти) ни одной попытки заключения такого договора. А потом и упомянутое постановление отменили в связи со вступлением в силу Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности".
В результате практически каждый (!) МАФ в Киеве можно демонтировать. Достаточно наслать на его собственника контролеров из Госсельхозинспекции, к полномочиям которой отнесен контроль за использованием земель.
Возвращаясь к теме "единого оператора" заметим, что эта идея позволяет легко решить земельный вопрос – для передачи земель в постоянное пользование коммунальному предприятию земельные торги проводить не нужно. Вот только сам институт постоянного пользования не предусматривает права землепользователя как-либо распоряжаться земельными участками, в том числе и передавать их в аренду или субаренду другим лицам.
Паевое участие
К столичным ноу-хау, несомненно, нужно отнести паевое участие собственников МАФ в содержании объектов благоустройства. Что-то похожее у нас предусмотрено для объектов строительства. Но МАФ – не капитальное сооружение, и поэтому столичная выдумка явно идет в разрез со статьей 19 Конституции. Фактически же городская власть, после законодательного запрета брать плату за разрешения и отмену не предусмотренных законом разрешений как таковых, нашла способ пополнять бюджет.
Когда соответствующее решение Киевсовета только готовилось, идея обосновывалась еще и иначе. На оформление прав на землю предпринимателям потребуются месяцы. Когда они эти права (сервитут) оформят, они будут платить по соответствующим договорам. А пока этих договоров нет, давайте в качестве временной меры введем паевое участие в аналогичном размере. Временная мера, как видим, оказалась постоянной.
При этом большинство предпринимателей прекрасно понимает сомнительность института паевого участия применительно к МАФ. Но сознательно соглашается с ним. Иначе, о чем уже сказано выше, можно оказаться вовсе не у дел.
Public relations
В прошлом месяце львовские собственники МАФ, митингуя у ратуши, обвинили городские власти в искусственном создании негативного общественного мнения относительно малого бизнеса. Искусственно или нет, но подобное происходит и в столице. Едва ли не каждый случай каких-либо нарушений со стороны предпринимателей старательно выпячивается, а демонтаж любого количества МАФ преподносится как очередное достижение местной власти. При этом активно обсуждается необходимость размещения МАФ исключительно в соответствии с некой комплексной схемой (несколько лет работы городских чиновников над ее созданием убеждают, что конечный результат будет еще не скоро) и даже о ненужности МАФ как таковых. При этом активно ссылаются на опыт других стран, где якобы киоски отсутствуют вообще. Лично я только в этом году убедился в наличии этого бизнеса в Беларуси, Германии, Польше и России. Хотя, конечно, не в таких масштабах как в Киеве.
Увы, негативное общественное мнение уже создано. "На основании жалоб жителей" уже давно стало одной из причин для демонтажа киосков. Наличие же во многократ большего количества жителей, которые пользовались услугами этого киоска, никого не интересует. А из жалобщиков мало кто задумывается о том, что ликвидация МАФ – это существенное пополнение армии безработных, которым придется платить из бюджета. Последний в свою очередь тоже не дополучит доходы от платы за землю или паевого участия, единого налога, налога с доходов, НДС и акцизного сбора. А благодаря устранению конкуренции со стороны малого бизнеса цены в супермаркетах вряд ли снизят. Скорее наоборот. И пока мы существенно отстаем от европейских норм обеспечения торговыми площадями, МАФы нам просто необходимы.
Что дальше?
Рассчитывать на кардинальное изменение политики городских властей (по крайней мере, до выборов) не приходится. Действующий порядок худо-бедно проработает до конца года. Потом его попытаются продлить, но опять не больше чем на год, и опять с дополнительными ограничениями и, как следствие, очередным переделом рынка.
Больше надежды на центральную власть. И не столько на исполнение упомянутого выше поручения премьера, сколько на изменения в законодательстве. Сейчас (в частности в Совете предпринимателей при КМУ) идет активная работа над концепцией внутренней торговли (что несколько шире, чем раскритикованный законопроект о внутренней торговле). Уделено внимание в этой работе и проблеме размещения МАФ. Увы, скорый результат здесь тоже сомнителен.
Впрочем, не исключен и такой вариант, что оценив масштабность не столько бизнеса, сколько финансовых потоков в нем, центральная власть захочет взять его под контроль. Как будут развиваться события в этом случае, остается только гадать.
Пока же предпринимателям приходится напоминать, что предпринимательство как таковое – это деятельность на собственный риск. А риски сейчас таковы, что собственники МАФ не уверены, застанут ли они свой киоск на месте завтра.
Виктор Кобылянский, адвокат, г. Киев
